Cómo Determinar el Presupuesto Referencial en Contratos de Ingeniería, Procura y Construcción (EPC) sin Caer en Observaciones

La contratación pública ecuatoriana ha entrado, silenciosamente, en una de sus etapas más complejas. Cada vez más entidades apuestan por contratos de Ingeniería, Procura y Construcción (EPC) para ejecutar proyectos estratégicos con mayor rapidez y transferencia de riesgos. Sin embargo, este cambio de modalidad ha dejado a muchos equipos técnicos y financieros con una pregunta incómoda sobre el escritorio: ¿cómo determinar el presupuesto referencial cuando no existen diseños definitivos ni metrados?

Si eres autoridad, planificador, financiero o asesor jurídico en una entidad pública, el problema no es teórico, ya que, de la correcta determinación del presupuesto referencial depende la certificación presupuestaria, la validez del proceso precontractual y, en última instancia, la defensa del proyecto ante los organismos de control.

Durante años, la regla fue clara: OBRA = planos + metrados + APUs.

El problema es que el proyecto de IPC rompe esa lógica desde su raíz. En esta modalidad, la entidad no diseña, no calcula y no define la solución constructiva. Todo eso se traslada al contratista, junto con el riesgo técnico y económico. El contrato es a precio fijo y la responsabilidad se mide por resultados, no por volúmenes (unitarios) de obra ejecutados.

Pretender aplicar la metodología clásica de APUs en un EPC no solo es técnicamente incorrecto; es jurídicamente riesgoso. Significa asumir información que no existe, asignar riesgos que no corresponden y, en el peor de los casos, desnaturalizar la modalidad contractual.

Uno de los errores más comunes en el sector público es creer que el presupuesto referencial debe ser exacto. La normativa nunca ha exigido exactitud matemática; exige razonabilidad, motivación y sustento técnico. En el caso de los proyectos de IPC, el presupuesto referencial no busca calcular cuánto costará cada bloque, cada metro cúbico o cada saco de cemento. Su finalidad es distinta: estimar el valor de mercado de una solución integral “llave en mano”, con base en información objetiva y verificable.

Aquí aparece el verdadero instrumento clave: el estudio de mercado técnico–económico.

El estudio de mercado como eje del IPC

A diferencia de la obra tradicional, en IPC el estudio de mercado deja de ser una simple recopilación de cotizaciones. Se convierte en un análisis especializado que combina: Definición funcional del proyecto (qué debe lograr, no cómo debe construirse), comparación con proyectos EPC similares, costos paramétricos por unidad funcional (vivienda, planta, capacidad instalada), ajustes por complejidad técnica, localización e inclusive se asignan costos a los riesgos.

Este enfoque no elimina el rigor técnico; lo traslada a un nivel coherente con la modalidad contractual. La entidad cumple así con su deber de planificación, sin invadir la esfera de responsabilidad del contratista.

Ahora bien, los APUs no están prohibidos, pero en IPC no pueden ser el instrumento principal. Su uso solo es defendible como referencia secundaria, para contrastar rangos de precios o validar supuestos paramétricos. Utilizarlos como base del presupuesto referencial implica, en la práctica, que la entidad está diseñando indirectamente el proyecto, lo cual contradice la naturaleza misma del contrato IPC. Este es el tipo de contradicción que suele terminar en observaciones de la Contraloría General del Estado, porque rompe la coherencia entre modalidad contractual, asignación de riesgos y metodología presupuestaria.

Presupuesto referencial: ni a la baja ni inflado

Otro error frecuente es “ajustar” el presupuesto referencial por razones políticas o fiscales. Subestimarlo para que “alcance la certificación” suele terminar en procesos desiertos o en contratos inviables. Inflarlo sin sustento, en cambio, abre la puerta a cuestionamientos por falta de eficiencia en el uso de recursos públicos.

La regla es simple, aunque incómoda: el presupuesto referencial debe reflejar el valor real de mercado del IPC, incluyendo diseño, procura, construcción, gestión, riesgos y utilidad razonable. Nada más, pero tampoco nada menos. Ese es el reto.

La determinación del presupuesto referencial en contratos IPC no es un problema normativo; es un problema de interpretación técnica. Insistir en aplicar recetas de obra tradicional a una modalidad integral es una forma segura de fracasar en el control posterior. Las entidades que entiendan esta lógica no solo reducirán observaciones, sino que mejorarán la calidad de sus procesos precontractuales y la viabilidad real de sus proyectos estratégicos.

En el contrato de IPC, la entidad no renuncia a su responsabilidad; la ejerce de otra manera. No diseña planos, diseña reglas del juego. No calcula metrados, define resultados esperados. No improvisa cifras, sustenta el presupuesto referencial con técnica, mercado y coherencia contractual.

Porque en este caso, el verdadero riesgo no está en contratar sin planos, sino en presupuestar sin entender la modalidad.